Samenvatting
Binnen de Europese Unie (EU) wordt samenhangend beleid gevoerd op het gebied van immigratie en asiel. In de Terugkeerrichtlijn staat dat er in de regel gebruik gemaakt wordt van een speciale inrichting voor vreemdelingen in afwachting van terugkeer. De achterliggende bedoeling is het verzekeren dat vreemdelingen gescheiden worden gehouden van gewone gevangenen. Een vreemdeling in het Detentiecentrum Rotterdam (DC Rotterdam) stelt dat het detentiecentrum geen speciale inrichting voor vreemdelingen is, omdat er ook andere personen, namelijk personen met kortdurende gevangenisstraffen of in voorlopige hechtenis, opgevangen kunnen worden. Het DC Rotterdam is zo ingericht dat de vreemdelingen en andere personen strikt van elkaar gescheiden zijn via gescheiden looproutes en gescheiden luchtplaatsen. Dit is in lijn met de achterliggende bedoeling van de Terugkeerrichtlijn. Bovendien is DC Rotterdam gericht op minimale beperking van de uitoefening van grondrechten van vreemdelingen. Vreemdelingenbewaring in DC Rotterdam houdt dus geen schending van de Terugkeerrichtlijn in.
Volledige tekst
Terugkeerrichtlijn
De Europese Raad hanteert een coherente aanpak op het gebied van immigratie en asiel. Deze aanpak bestaat uit een gemeenschappelijk asielstelsel, een beleid voor legale immigratie en de bestrijding van illegale immigratie. In de Terugkeerrichtlijn staan de normen en procedures die EU-lidstaten moeten toepassen bij de terugkeer van onderdanen van derde landen, die illegaal op hun grondgebied verblijven. Hierbij moeten EU-recht en internationaal recht in acht genomen worden. Tevens rust op de EU-lidstaten de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen. Artikel 16, eerste lid van de Terugkeerrichtlijn luidt:
“Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien een lidstaat de onderdanen van een derde land die in bewaring worden gehouden, niet kan onderbrengen in een gespecialiseerde inrichting voor bewaring en gebruik dient te maken van een gevangenis, worden zij gescheiden gehouden van de gewone gevangenen.”
Gedwongen vertrek
Vreemdelingen die niet uit de Europese Unie, Noorwegen, IJsland of Zwitserland komen, hebben een verblijfsvergunning nodig om in Nederland te verblijven. Vreemdelingen die geen recht hebben op een verblijfsvergunning of nooit een vergunning hebben aangevraagd, moeten Nederland verlaten vanwege illegaal verblijf. Zij krijgen meestal 28 dagen om zelfstandig te vertrekken, eventueel met ondersteuning van hulporganisaties. Gedwongen vertrek is aan de orde wanneer iemand ondanks afspraken niet zelf weggaat.
Vreemdelingen in bewaring
Vreemdelingenbewaring is erop gericht dat niet-Nederlanders die het land moeten verlaten, zich niet kunnen onttrekken aan hun uitzetting. Er moet wel sprake zijn van een reëel risico dat de vreemdeling niet onder het toezicht van de overheid blijft. Vreemdelingenbewaring wordt als een ‘ultimum remedium’ gezien. Het is niet bedoeld als straf. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) levert een bijdrage aan de veiligheid van de Nederlandse samenleving door de uitvoering van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen. De divisie Gevangeniswezen/ Vreemdelingenbewaring moet vreemdelingen zo goed mogelijk verzorgen en ondersteunen bij hun voorbereiding op terugkeer naar land van herkomst. Deze divisie houdt vreemdelingen beschikbaar voor vertrek uit Nederland. Dat gebeurt in het detentiecentrum in Schiphol, Zeist of Rotterdam. Vreemdelingen blijven in een detentiecentrum tot het moment dat vertrek of uitzetting mogelijk is. Detentiecentrum Zeist heeft een voorziening voor gezinnen met minderjarige kinderen en voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
https://www.dji.nl/locaties/r/detentiecentrum-rotterdam-vreemdelingen
DC Rotterdam
DC Rotterdam is in 2010 gebouwd naast Rotterdam The Hague Airport. Het is gebouwd voor vreemdelingenbewaring, maar kan ook verschillende doelgroepen en de wisselende vraag naar capaciteit binnen DJI opvangen. DC Rotterdam bestaat uit één gebouw en beschikt over 320 kamers, 32 per afdeling. Het is verdeeld in tien afdelingen waarvan acht voor vreemdelingenbewaring en twee voor personen met kortdurende gevangenisstraffen en in voorlopige hechtenis. Elke kamer heeft een douche, toilet, wastafel, telefoon, koelkast, televisie en magnetron.
Zaak van vreemdeling in DC Rotterdam
Een vreemdeling wordt op 10 augustus 2020 in vreemdelingenbewaring gesteld in het DC Rotterdam wegens ontbreken van rechtmatig verblijf in Nederland. De vreemdeling stelt dat het DC Rotterdam geen speciale inrichting voor bewaring is in de zin van artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn. In de eerste volzin wordt bepaald dat voor bewaring in de regel gebruik gemaakt wordt van een speciale inrichting. DC Rotterdam kan ook andere personen dan vreemdelingen in afwachting van terugkeer opvangen. Bewaring in DC Rotterdam is daarom volgens de vreemdeling in strijd met artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn.
Achterliggende bedoeling hoofdregel artikel 16 Terugkeerrichtlijn
Artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn kent geen voorschriften voor de precieze invulling van vreemdelingenbewaring. Het Comité van Ministers van de Raad van Europa heeft in 2005 “Twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer” aangenomen. De Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS) verwijst naar Richtsnoer 10 dat voorwaarden schetst voor bewaring in afwachting van verwijdering. Personen die in afwachting van verwijdering worden gedetineerd moeten volgens Richtsnoer 10 normaal gesproken worden ondergebracht in faciliteiten die speciaal voor dat doel bestemd zijn. Normaal gesproken mogen deze personen niet samen met gewone gevangenen die zijn veroordeeld of in voorlopige hechtenis zitten, worden vastgehouden. De achterliggende bedoeling van de hoofdregel in artikel 16, eerste lid, eerste volzin van de Terugkeerrichtlijn is dus het verzekeren dat vreemdelingen gescheiden worden gehouden van gewone gevangenen die zijn veroordeeld of in voorlopige hechtenis zitten.
Waarborging achterliggende bedoeling hoofdregel artikel 16 Terugkeerrichtlijn
Deze achterliggende bedoeling wordt in elk geval gewaarborgd als vreemdelingenbewaring plaatsvindt in een apart gebouw, niet gelegen op een gevangenisterrein. Daaruit volgt volgens de Raad van State echter niet zonder meer dat er geen waarborging van de achterliggende bedoeling is als vreemdelingenbewaring plaatsvindt in een gebouw waar ook personen met kortdurende gevangenisstraffen en in voorlopige hechtenis zitten. Het DC Rotterdam is zo ingericht dat de afdelingen voor vreemdelingenbewaring en de afdelingen voor kortdurende gevangenisstraffen en voorlopige hechtenis strikt van elkaar zijn gescheiden. Er zijn gescheiden looproutes en gescheiden luchtplaatsen. Het is bijna onmogelijk dat vreemdelingen en strafrechtelijk gedetineerden met elkaar in contact kunnen komen.
Het beginsel van minimale beperkingen
Het beginsel van minimale beperkingen is onder andere neergelegd in artikel 5.4, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000. Dit houdt in dat beperking van de uitoefening van grondrechten niet verder mag reiken dan hetgeen noodzakelijk is voor het doel van de bewaring en de handhaving van de orde en de veiligheid in het detentiecentrum. De vreemdeling stelt, onder verwijzing naar verschillende rapporten, dat dit beginsel in de praktijk van DC Rotterdam niet genoeg tot uiting komt. Het betreft rapporten van Amnesty International, de Nationale ombudsman, Amnesty International Stichting LOS/Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld.
Aanbevelingen Nationale ombudsman
De Nationale ombudsman heeft de volgende aanbevelingen gedaan. Er moet gezorgd worden voor een zinvolle dagbesteding. Dat kan door het verrichten van werk of het volgen van een kortlopende opleiding die ook van toegevoegde waarde is bij terugkeer in het land van herkomst. De accommodatie moet worden aangepast met mogelijkheid tot verblijf in een eenpersoonscel. De accommodatie moet meer passen bij het bestuursrechtelijke karakter van vreemdelingenbewaring. Weigering van verblijf in een meerpersoonscel moet niet disciplinair bestraft worden met plaatsing in afzondering. Afzondering is een bijzonder ingrijpende maatregel. Het kan verstrekkende gevolgen hebben voor de lichamelijke en psychische gezondheid. Afzondering moet proportioneel, noodzakelijk en niet-discriminerend zijn. De plaatsing van een vreemdeling in afzondering dient dan ook met de nodige terughoudendheid toegepast te worden zoals tegenwoordig in de GGZ en de jeugdzorg. Bij afzondering moet er standaard medisch toezicht gehouden worden.
Overlastgevend gedrag
De Nationale ombudsman heeft tijdens het onderzoek geconstateerd dat een groep vreemdelingen in DC Rotterdam overlast veroorzaakt. In haar reactie op het rapport wijst de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid erop dat de overlastgevers vaak uit een zogenaamd veilig land van herkomst of een land met een zeer laag kans op asiel komen. Ook betreft het de zogenaamde Dublinclaimanten, vreemdelingen in afwachting van overdracht aan een andere EU-lidstaat die hun asielaanvraag zal behandelen. De staatssecretaris ziet de Dublinclaimanten, die al langere tijd in verschillende landen overlast geven, als onderdeel van een breder probleem. Personeel in detentie ervaart een verzwaring in beheerslast. De populatie wordt door hen vaker als streetwise, respectloos, manipulatief, agressief en onvoorspelbaar omschreven. In DC Rotterdam heeft zich in 2019 een aantal ernstige incidenten voorgedaan. Dat was de aanleiding om onderzoek te laten starten naar de beheerslast van personeel en mogelijke oorzaken van overlastgevend gedrag.
Reactie staatsecretaris op aanbevelingen Nationale ombudsman
Niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen mogen geen betaalde arbeid verrichten. In het wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring is er bewust voor gekozen om ook geen onbetaalde arbeid te laten verrichten. De vreemdeling in bewaring moet Nederland zo spoedig mogelijk verlaten en werken aan zijn terugkeer. Het volgen van een kortlopende opleiding acht de staatsecretaris niet passend bij bewaring. De gemiddelde verblijfsduur ligt tussen de 43 en 47 dagen. De vreemdeling vertrekt zodra er zich een uitzettingsmogelijkheid voordoet. Bovendien krijgt een vreemdeling die zelfstandig werkt aan terugkeer ook geen opleidingsaanbod. De staatssecretaris onderzoekt de mogelijkheden voor het bieden van onbetaald maatschappelijk nuttige activiteiten. Over de accomodaties meldt de staatssecretaris dat deze relatief nieuw zijn met langlopende contracten, ingericht voor bewaring in meerpersoonscellen. Weigering van een meerpersoonscel wegens onmin met de celgenoot kan met celruiling opgelost worden. Beperking van de vreemdeling in zijn vrijheid en keuzemogelijkheden voor zijn slaapplaats, ziet de staatssecretaris niet als strijdig met het administratieve karakter van de maatregel. De maatregel van afzondering wordt pas toegepast na gesprekken, waarschuwingen of andere minder ingrijpende maatregelen. Afzondering is met procedurele waarborgen omkleed, zoals het horen van de vreemdeling. Bij afzondering langer dan 24 uur wordt een arts geïnformeerd. Een vreemdeling kan altijd zelf eerder vragen om een bezoek van een arts.
Voldoende toepassing beginsel van minimale beperkingen
Uit de verschillende rapporten waar de vreemdeling in DC Rotterdam naar verwijst, blijkt het beginsel van minimale beperkingen niet altijd eenvoudig toepasbaar. Daaruit volgt echter volgens de ABRvS niet zonder meer dat de toepassing van het beginsel in DC Rotterdam onvoldoende is. DC Rotterdam loopt al vooruit op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring, bijvoorbeeld door het toepassen van het standaardregime van het luchten van vreemdelingen. Nu er zoveel mogelijk rekening gehouden wordt met het beginsel van minimale beperkingen, acht de ABRvS vreemdelingenbewaring in DC Rotterdam niet in strijd met artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn
Uitspraak ABRvS
Op 25 november 2020 oordeelt de Raad van State dat vreemdelingenbewaring in DC Rotterdam geen schending van artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn inhoudt. Het feit dat het DC Rotterdam ook wordt gebruikt voor bewaring van personen met kortdurende gevangenisstraffen en in voorlopige hechtenis doet geen afbreuk aan het karakter van het detentiecentrum als speciale inrichting in de zin van artikel 16, eerste lid, eerste volzin van de Terugkeerrichtlijn.
Bronnen
https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@123388/202004723-1-v3/#highlight=vreemdelingendetentie
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A32008L0115
https://www.dji.nl/locaties/r/detentiecentrum-rotterdam-vreemdelingen
https://www.dji.nl/justitiabelen/vreemdelingen-in-bewaring
https://www.dji.nl/justitiabelen/vreemdelingen-in-bewaring/dji-en-de-vreemdelingenketen
Babsrecht 