Samenvatting
Om de overproductie van (koe)melk te reguleren, is het melkquotum ingevoerd. Na stabilisatie van de productie en een hogere vraag is het melkquotum in 2015 na dertig jaar afgeschaft. Daarna volgde een fors hogere uitstoot van fosfaat door een hoge melkproductie. Daarom is in 2018 het fosfaatrechtenstelsel ingevoerd. De melkveehouder kan fosfaatrechten, productierechten, kopen. De omvang hiervan wordt bepaald door het aantal op de bedrijfsgrond aanwezige geregistreerde koeien op peildatum 2 juli 2015. De melkveehouder die op deze datum geen geregistreerde melkkoeien op zijn grond had, krijgt geen fosfaatrechten. Vanuit de overheid is voor afschaffing van het melkquotum gewezen op eventuele maatregelen die vooral voor kleine melkveehouders vergaande financiële gevolgen zouden kunnen hebben. Het was duidelijk dat een ongeremde groei niet meer mogelijk was. Melkveebedrijven die kort voor de afschaffing van het melkquotum zijn begonnen, worden geacht te begrijpen dat hun investeringen niet meer onder de gebruikelijke ondernemersrisico’s vielen.
Volledige tekst
Melkquotum 1984-2015
Binnen de Europese Unie (EU) zijn melkquota ingevoerd omdat de groei van de (koe)melkproductie veel hoger was dan de ontwikkeling van de afzet. Dit leidde tot grote voorraden boter en magere melkpoeder. Daarnaast waren in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de budgettaire kosten van het Europese zuivelbeleid in de vorm van productie- en exportsubsidies enorm opgelopen. Door de subsidies kregen melkveehouders een gegarandeerde prijs. Mede hierdoor werd de EU een zodanig grote speler op de wereldmarkt dat het verstoring van de internationale zuivelmarkt tot gevolg had. Een nog grotere EU export zou de prijs van melk verder omlaag drukken. De melkquota, gebaseerd op het vetpercentage in de melk, werden vastgesteld per individuele melkveehouder, die productierechten aankocht. Over de productie boven zijn quotum betaalde hij een superheffing.
Afschaffing melkquotum
Nadat de productie een tijd gestabiliseerd was, begon de vraag naar melk wereldwijd en vooral in Azië te groeien. Gecombineerd met de reeds ingezette prijsdaling als gevolg van de economische crisis van 2008 werd besloten tot stapsgewijze afschaffing van het melkquotum. Verschillende onderzoeken in opdracht van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit wezen uit dat dit wel eens de strop voor kleine melkveehouders zou kunnen betekenen. Verwacht werd dat de trend van schaalvergroting in de grondgebonden melkveesector en (internationale) samenwerkingsverbanden voortgezet zou worden.
Fosfaatrechtenstelsel per 1 januari 2018
De fors hogere uitstoot van fosfaat als gevolg van de hogere melkproductie na afschaffing van het melkquotum noopte tot invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Fosfaatrechten zijn productierechten van een melkveehouder. Deze rechten bepalen hoeveel fosfaatuitstoot hij mag produceren zodat hij onder het mestproductieplafond blijft. Het aantal op de bedrijfsgrond aanwezige geregistreerde melkkoeien en/of jongvee op peildatum 2 juli 2015 bepaalt de omvang van de fosfaatrechten. Dit aantal wordt vermenigvuldigd met de forfaitaire fosfaatnorm. De boer die meer mest produceert dan zijn aantal fosfaatrechten kan een boete opgelegd krijgen.
Vader, moeder en zoon beginnen melkveebedrijf kort voor einde melkquotum
Vader en zoon hebben de wens een melkveebedrijf te beginnen. Samen met moeder beginnen ze in 2013 met de voorbereidingen hiervoor. In januari 2014 kopen ze een woonboerderij met twee zelfstandige woningen, bedrijfsopstallen en cultuurgrond. In hetzelfde jaar maakt de zoon zijn agrarische opleiding af. Ze scharen dan eerst nog vee in, maar in het voorjaar van 2015 stoppen ze met dit laten grazen van andermans vee op hun grond. Omdat ze zelf nog geen toestemming hebben vee te houden, verpachten ze een groot deel van hun grond. In het najaar beginnen ze met de melkproductie. In maart 2018 dienen ze een melding bijzondere omstandigheden, de start van een nieuw bedrijf, in.
Besluit minister
De minister stelt hun fosfaatrechten op grond van de Meststoffenwet vast op nul kilogram. Op de peildatum, 2 juli 2015, hielden ze immers nog geen melkkoeien en/of jongvee op hun bedrijf. Ook omdat toen nog niet gestart was met de melkproductie, wijst de minister de melding bijzondere omstandigheden af.
Na besluit minister
Vanwege de afwijzing van fosfaatrechten stoppen ze met het bedrijfsmatig voeren van de melkveehouderij. Wel houden ze hobbymatig ongeveer negen stuks vleesvee. Tegen de ongegrondverklaring van hun bezwaar op het besluit van de minister gaan ze in beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).
Individuele en buitensporige last: investeringen navolgbaar
Het CBb stelt dat beslissingen om te investeren in productiemiddelen zoals stallen, grond en melkvee of om bestaande (stal)ruimte nog niet te benutten, vallen onder ondernemersbeslissingen met daaraan verbonden risico’s. De gevolgen hiervan zijn in beginsel voor rekening van de individuele melkveehouder. Slechts bij uitzondering wordt vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een individuele en buitensporige last gekwalificeerd. Hiervoor is vereist dat het tijdstip, de omstandigheden, de mate en de reden van de investeringen navolgbaar zijn.
Individuele en buitensporige last: investeringen in het licht van afschaffing melkquotum
Voor dit concrete geval neemt het CBb de voorspelde afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die daarmee te verwachten waren in de beoordeling mee. Het CBb oordeelt dat het voor het melkveebedrijf duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei niet meer mogelijk was. Vanuit de markt en de overheid zijn verschillende waarschuwingen uitgegaan dat de (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot maatregelen die de productie zouden beperken. Het melkveebedrijf had dan ook een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en moeten begrijpen dat de investeringen niet meer onder de gebruikelijke ondernemersrisico’s vielen. De investeringen acht het CBb daarom niet navolgbaar.
Individuele en buitensporige last: knelgeval
Het CBb verwijst naar paragraaf 4.5 van de Memorie van toelichting. Hierin wordt melding gemaakt van de aankondiging dat het stelsel zal voorzien in een zeer beperkte voorziening om te compenseren voor onevenredige benadeling door toepassing van de peildatum. De voorziening zou zich beperken tot buitengewone omstandigheden. Een ruimhartige knelgevallenvoorziening zou leiden tot groei van de fosfaatproductie. Dit zou weer onherroepelijke hogere generieke kortingen tot gevolg hebben. De rekening van een ruime voorziening zou dan bij de sector als geheel komen te liggen. Het CBb volgt niet het betoog van het melkveebedrijf dat haar last onevenredig is in verhouding tot de last van wel als starter gekwalificeerde bedrijven.
Individuele en buitensporige last: willekeurige voorwaarde en gelijkheidsbeginsel
De voorwaarde voor een startend bedrijf heeft een wettelijke basis en wordt door het CBb niet willekeurig of in strijd met het gelijkheidsbeginsel geacht.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
Artikel 1 van het EP verzekert het recht op ongestoord genot van eigendom. Het artikel tast echter niet het recht aan dat een Staat heeft om wetten toe te passen die noodzakelijk zijn om het gebruik van eigendom te reguleren ten behoeve van het algemeen belang. De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de Europese richtlijnverplichtingen wegen zwaarder dan het belang van het melkveebedrijf. Het CBb acht het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Oordeel CBb
Het CBb oordeelt op 17 november 2020 dat niet aannemelijk is gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last heeft opgelegd.
Bronnen
https://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/2020-01-01
https://linkeddata.overheid.nl/front/portal/document-viewer?ext-id=ECLI:NL:CBB:2020:845
Babsrecht 